Géographie de la Bretagne/Les structures administratives

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Sommaire

Les structures administratives (1994)

Auteur : Loeiz Laurent



Les structures administratives infrarégionales (2014)

Auteur : Loeiz Laurent


1994 fut pour les « pays Â» l’annĂ©e de toutes les espĂ©rances. CommencĂ© en 1993, un grand dĂ©bat national sur l’amĂ©nagement du territoire s’achevait. Il devait dĂ©boucher le 4 fĂ©vrier 1995 sur le vote d’une loi consacrant l’idĂ©e de pays.

Deux articles concernent l’arrondissement : « Il est tenu compte de l’existence des pays pour l’organisation des services de l’État et la dĂ©limitation des arrondissements Â» (article 24) ; « Le dĂ©lĂ©guĂ© dans l’arrondissement du reprĂ©sentant de l’État dans le dĂ©partement exerce, par dĂ©lĂ©gation, tout ou partie des attributions dĂ©volues Ă  ce dernier. A ce titre, il anime et coordonne l'action des services de l’État dans l'arrondissement Â» (article 25). Une rĂ©novation complète de l’animation de nos territoires Ă©tait en puissance dans ces lignes approuvĂ©es par tous les grands partis. En mai une circulaire signĂ©e du ministre de l’IntĂ©rieur, Charles Pasqua, invitait Ă  prĂ©figurer localement les pays du 21ème siècle.

Jacques Faucheux, maire socialiste de Fougères, et Marie-ThĂ©rèse Boisseau, dĂ©putĂ© UDF, posaient la candidature du pays de Fougères pour une expĂ©rience de dĂ©concentration budgĂ©taire par ailleurs prĂ´nĂ©e par le dĂ©lĂ©guĂ© Ă  l’amĂ©nagement du territoire : «  Que les sous-prĂ©fets reçoivent une enveloppe globale de tous les crĂ©dits d’État – sauf les fonctions rĂ©galiennes – et mettent les Ă©lus en situation d'arbitrer et non pas de quĂ©mander  Â» Ă©crivait en 1995 Jean-Louis Guigou dans Une ambition pour le territoire. Il se trouve que c’était page sang neuf. Tous les espoirs Ă©taient permis.

Malheureusement, interceptĂ©e avant d’arriver Ă  la Datar, la demande de Fougères restera sans rĂ©ponse. Pasqua n’est plus au gouvernement. Les textes d’application Ă  sortir dans les 18 mois ne viennent pas. En 1996 et 1997 le Commissariat Ă  la rĂ©forme de l’État ignore l’arrondissement dans ses prescriptions. Les nouvelles lois de dĂ©centralisation Ă©galement. Pour clore le tout, la loi de rĂ©forme des collectivitĂ©s territoriales votĂ©e le 16 dĂ©cembre 2010 abroge en son article 51 les dispositions relatives aux pays. Aujourd'hui, malgrĂ© le changement de majoritĂ©, nous en sommes encore lĂ . DĂ©partementaliste Ă  tout va, le SĂ©nat parle de remplacer les pays par des pĂ´les ruraux d’amĂ©nagement et de coopĂ©ration commandant des territoires plus proches des cantons que des arrondissements. Plus aucun Ă©lu majeur, Ă  droite comme Ă  gauche, ne dĂ©fend l’idĂ©e de fonder notre administration territoriale sur une association des villes et des campagnes. Dans son blog, le dĂ©putĂ© centriste maire de Neuilly Jean-Christophe Fromantin parait bien isolĂ© sur ce thème. Que s’est-il passĂ© ? Un recul gĂ©ographique et politique, une paralysie progressive dont on ne se sortira pas sans expĂ©rimentations locales.


Des pays centrés sur les villes aux pays ruraux

Partisans des départements et des cantons, les légistes dominant les ministères des Finances et de l’Intérieur ont peu à peu réussi à marginaliser les économistes et géographes ayant longtemps animé la Datar et le Plan et partisans des régions et des arrondissements. Les premiers ont tout fait pour émietter pays et arrondissements.

La France des légistes, c’est un État centralisé composant une région européenne unique. C’est une cinquantaine de gros départements substituables aux régions actuelles et quelque 2 000 communautés urbaines ou rurales venant remplacer les communes. Fusionner les départements alsaciens ou savoyards irait dans ce sens. De gros départements comme seuls intermédiaires entre la tête nationale et la base intercommunale substituée aux communes, tel est le credo.

La France des économistes et des géographes, c’est une fédération fraternelle de grandes régions animées par de véritables métropoles, quelque 300 agglomérations animant des bassins d’habitat et d’emploi à la dimension des arrondissements et des communes vivantes coopérant fraternellement entre voisines de multiples façons.

Habiles Ă  rĂ©diger les textes, nos lĂ©gistes s’emploient Ă  vider de leur sens les mots de leurs adversaires. Il en va ainsi du mot mĂ©tropole. Loin d’être chargĂ©es d’animer de vastes pans du territoire, les mĂ©tropoles vont se voir octroyer des compĂ©tences essentiellement locales jusqu’ici abusivement centralisĂ©es Ă  la rĂ©gion ou au dĂ©partement. Leur tutelle sur les communes sera Ă©galement renforcĂ©e. De mĂŞme pour le mot pays. Il devait exprimer « les solidaritĂ©s rĂ©ciproques entre la ville et l’espace rural Â» disait en 1994 le projet de loi Pasqua. Un « le cas Ă©chĂ©ant Â» sera glissĂ© en 1995 dans le texte votĂ©. Tout faire pour ruraliser les pays, les rapprocher des cantons, les Ă©loigner des arrondissements. Ces derniers, pris comme cibles, sont par ailleurs dĂ©pouillĂ©s de leurs hĂ´pitaux, maternitĂ©s, tribunaux d’instance, chambres de commerce ou sous-prĂ©fets.

Trois cartes de Bretagne tĂ©moignent du progressif Ă©miettement des pays depuis 1964. Toutes trois ont pour fond les aires urbaines dĂ©finies en 2010 par l’Insee Ă  partir des donnĂ©es du recensement 2008. Les « grandes aires urbaines Â», au nombre de 17, y figurent en gris foncĂ©. Rappelons leur dĂ©finition : « ensembles de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constituĂ©s par un pĂ´le urbain (unitĂ© urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des communes rurales ou unitĂ©s urbaines (couronne pĂ©riurbaine) dont au moins 40 % de la population rĂ©sidente ayant un emploi travaille dans le pĂ´le ou dans des communes attirĂ©es par celui-ci Â». Le gris pâle regroupe les aires « petites Â» ou « moyennes Â» centrĂ©es sur des pĂ´les offrant plus de 1 500 ou 5 000 emplois et un certain nombre de communes dites « multipolarisĂ©es Â», 40% au moins de leurs actifs ayant un emploi travaillant dans une aire urbaine plus ou moins importante. Sont en blanc les communes gardant la plupart de leurs actifs, communes Ă©loignĂ©es des villes ou riches en emplois comme LanvĂ©oc dans la presqu’ile de Crozon, siège de l’École navale et d’une base aĂ©ronautique.


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14 ZEDE (Zones d’Études DĂ©mographiques et d’Emploi) dessinĂ©es Ă  l’initiative du Commissariat gĂ©nĂ©ral au Plan dĂ©coupent la Bretagne en 1964. Arguant que l’on parlait couramment des pays de Rennes, de Vannes ou de Lorient, le terme de « pays Â» a Ă©tĂ© proposĂ© par le service Études de la direction rĂ©gionale de l’Insee Ă  Rennes pour les dĂ©signer. Il fut Ă©cartĂ© au motif que ce mot pouvait ĂŞtre utilisĂ© par les gĂ©ographes dans un sens parfois diffĂ©rent. Il fallait Ă©galement se garder d’effaroucher le ministère de l’intĂ©rieur, craignant qu’il ne s’agisse de mettre en place une nouvelle dĂ©finition des dĂ©partements. Cinquante ans ont passĂ©. On ne peut qu’admirer la façon dont ces territoires conçus pour planifier la rĂ©partition des Ă©quipements collectifs s’accordent avec les grandes aires urbaines reflĂ©tant aujourd'hui la vie rĂ©gionale. Il en va de mĂŞme partout ailleurs en France.


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Le Livre blanc du CĂ©lib, Bretagne : une ambition nouvelle, est publiĂ© en 1971 après deux ans d’une intense mobilisation rĂ©gionale. On y propose ni plus ni moins de remplacer par quinze pays les cinq dĂ©partements bretons. Proche du dĂ©coupage prĂ©cĂ©dent, ce nouveau dĂ©coupage prĂ©figure lui aussi le dessin de nos aires urbaines.


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Fallait-il promouvoir les pays par des lois venues d’en haut ? Telle fut l’idĂ©e des lois Pasqua en 1995 et Voynet en 1999. Mais c’était agiter le chiffon rouge face Ă  une administration centrale experte dans l’art de vider les textes de toute substance et ne voulant du pays Ă  aucun prix. Les pays n’expriment plus que « le cas Ă©chĂ©ant Â» les solidaritĂ©s rĂ©ciproques entre la ville et l’espace rural. RejetĂ© vers le monde rural, on les oppose aux agglomĂ©rations. Leur dessin n’est pas confiĂ© aux rĂ©gions, pourtant compĂ©tentes en matière d’amĂ©nagement du territoire, mais aux commissions dĂ©partementales de coopĂ©ration intercommunales crĂ©Ă©es en 1992 pour un tout autre objet. Des groupes de deux ou trois cantons ruraux vont obtenir ainsi un peu partout en France statut de « pays Â». En Bretagne, mordant sur les aires urbaines de Nantes et de Rennes, les pays de Retz, de Machecoul et Lognes, du Vignoble nantais, de Pontchâteau, de Nozay, de BrocĂ©liande ou des Vallons de Vilaine ne sauraient avoir l’ambition de remplacer un jour les dĂ©partements.


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Ajoutons aux trois cartes de Bretagne deux autres cartes. Comme les aires urbaines, mais cette fois-ci couvrant tout l’espace, quelque 420 bassins d’emploi dessinés à Rennes en 1990 associent les villes grandes, moyennes et parfois petites à leur environnement rural. Plus proches des arrondissements que des départements comme le montre la carte ci-dessus, ils peuvent être avantageusement rapprochés des pays.


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En Bretagne comme dans le reste de la France, les bassins d’emploi centrés sur les chefs-lieux d’arrondissement couvrent la quasi-totalité du territoire. A leurs franges, protégées par la distance, de petites villes ayant parfois perdu en 1926 leur statut de chef-lieu d’arrondissement parviennent à garder une certaine autonomie. En 2010, vingt ans après le tracé des bassins d’emploi, les aires urbaines s’inscrivent toujours dans leurs contours.


Le recul de la démocratie locale

S’il y a eu recul dans la conception des pays, il y a eu Ă©galement, sous diverses influences, recul de la dĂ©mocratie locale. Le transfert aux prĂ©sidents des dĂ©partements et rĂ©gions de pouvoirs exĂ©cutifs jusque lĂ  exercĂ©s par des prĂ©fets et la fin de la tutelle de ces derniers sur les communes au dĂ©but des annĂ©es 80 sont souvent prĂ©sentĂ©s comme des avancĂ©es de la dĂ©mocratie. En fait une tutelle humaine et souvent comprĂ©hensive a Ă©tĂ© troquĂ©e contre une avalanche de textes normatifs rĂ©digĂ©s Ă  Paris. On se plaint du trop grand nombre de nos communes, mais on estime Ă  400 000 le nombre de normes venues les encadrer. Les Ă©lus sont devenus de quasi fonctionnaires au comportement dictĂ© en toute circonstance. Les nouvelles lois Ă©lectorales accroissant le pouvoir des grands partis, ceux-ci sont devenus des agences de placement, le choix des Ă©lus Ă©chappant de plus en plus aux Ă©lecteurs. Alors qu’en 2012 PS et UMP rĂ©unis n’ont obtenu au premier tour des PrĂ©sidentielles que 23 % des voix des Ă©lecteurs inscrits, ces partis voient croĂ®tre leur poids dans la dĂ©signation des futurs Ă©lus et la population baisser le sien.

Aux Ă©lections municipales de 2014, seront touchĂ©es les communes ayant de 1 000 Ă  3 500 habitants, soit quelque 650 communes bretonnes rassemblant 1 200 000 habitants. Longtemps le citoyen y fut roi ; les suffrages Ă©taient comptabilisĂ©s individuellement ; le panachage Ă©tait autorisĂ© ; l’on pouvait mĂŞme inscrire des non candidats ; candidatures isolĂ©es et listes incomplètes Ă©taient autorisĂ©es en dessous de 2 500 habitants. Rien de tel Ă  prĂ©sent. Les listes doivent ĂŞtre entières dĂ©sormais et l’électeur ne pourra plus panacher. L’ordre dans les listes s’imposant Ă  l’électeur, les candidats sont mis en position Ă©ligible ou non avant l’élection. Bien des communes en rĂ©alitĂ© n’auront qu’une liste. Pourquoi voter ? L’élection directe des conseillers communautaires Ă  l’occasion des Ă©lections municipales n’aura rien non plus d’une rĂ©elle avancĂ©e dĂ©mocratique ; ces conseillers auront Ă©tĂ© « flĂ©chĂ©s Â» sur les listes avant le scrutin.

Aux Ă©lections dĂ©partementales, des binĂ´mes hĂ©tĂ©rosexuels seront Ă©lus ou battus en bloc dans de nouveaux cantons. Sans proportionnalitĂ© aucune, 51% des voix leur apporteront deux sièges au sein du nouveau conseil dĂ©partemental, reprise d’une appellation abandonnĂ©e peu après le projet de constitution du 30 janvier 1944. Aux Ă©lections rĂ©gionales, le scrutin de liste pratiquĂ© dans le cadre trop vaste des dĂ©partements renforce ces derniers, sĂ©pare l’élu du citoyen et prĂ©dĂ©termine la composition des assemblĂ©es, les Ă©lecteurs Ă©tant censĂ©s, comme dans les communes de plus de mille habitants, prĂ©fĂ©rer les tĂŞtes de liste. ProposĂ©e en dĂ©cembre 2010 par l’UMP, l’interdiction de cumuler avec un mandat exĂ©cutif d’une commune ou communautĂ© de plus de 30.000 habitants reste Ă  l’état de menace. Une telle interdiction aurait privĂ© une institution chargĂ©e de discuter des Ă©quipements stratĂ©giques et des perspectives Ă  long terme de la rĂ©gion des principaux Ă©lus du terrain. PrĂ©sents de 1964 Ă  1986 dans les assemblĂ©es rĂ©gionales, jusqu’en 1972 avec les reprĂ©sentants de la sociĂ©tĂ© civile, ces Ă©lus lancèrent en Bretagne en 1969 l’idĂ©e de pays. Ne pourrait-on permettre aux citoyens d’élire, pays par pays, leurs reprĂ©sentants Ă  la rĂ©gion ? C’était en 2008 l’idĂ©e du comitĂ© Balladur.

Expérimenter

Réformes après réformes venues d’en haut, nos gouvernements n’ont réussi qu’à nous ankyloser et paralyser davantage, renforçant chaque fois les couches de notre millefeuille et marginalisant les pays. Il faut opérer autrement.

Mains dans les poches ou poing levé, les Français attendent désormais tout d’un État supposé omniscient et tout puissant. Une attente inquiète, justifiée par une crise financière, écologique, européenne et identitaire laissant espérer un nouveau paradigme. Ils auraient tort toutefois d’attendre celui-ci d’une énième alternance au sommet de l’État. La succession des réformes passées n’a rien arrangé bien au contraire. Qu’il s’agisse d’école, de santé, de fiscalité, de structures territoriales, chaque réforme empile, complique, rigidifie, nous ôtant souplesse et réactivité. Elles font abstraction de la diversité des territoires, une commune rurale bretonne pouvant valoir un canton champenois ou pyrénéen. Elles refusent toute tutelle d’un niveau sur un autre, au grand dam de l’adaptation locale des lois. Elles se méfient de la province et aujourd'hui manquent de sous. On ne peut réformer par en haut sans se heurter aux vetos des hauts fonctionnaires, des associations d’élus et des syndicats. Un nouveau paradigme, s’il doit être, ne peut venir que d’en bas. Il implique une certaine générosité et un certain consensus local. Plus capable de résister aux oukases de l’administration et à la foule des groupes de pression nationaux, l’opposition est probablement mieux placée que la majorité au pouvoir pour explorer d’autres voies, tester ici ou là une nouvelle société. La gauche sous Sarkozy n’a pas su en profiter.




TIROIR : Structures administratives

Auteur : Loeiz Laurent

Documents consultables dans ce tiroir :

La balle est chez les Ă©lus locaux

La France est malade. L’inquiĂ©tude financière et environnementale autant qu’identitaire s’accompagne d’une perte de confiance croissante envers notre reprĂ©sentation nationale et de records d’abstention aux Ă©lections. Les Ă©lus nationaux sont perçus comme les porte-paroles d’une administration centrale elle aussi dĂ©considĂ©rĂ©e. Elle a pendant des lustres rĂ©digĂ© les projets de loi, les faisant voter par la majoritĂ© du moment. Certains ont pu se prononcer Ă  contrecĹ“ur, un Ĺ“il sur le renouvellement de leur investiture aux prochaines Ă©lections... Bien qu’assez peu dĂ©mocratique, une telle pratique aurait pu donner de bons rĂ©sultats si l’administration Ă©tait imaginative, lucide, avisĂ©e ; mais avec l’effacement du Plan et de la Datar, elle a perdu la moitiĂ© de son cerveau. A cela s’ajoute l’attitude rĂ©gressive de multiples groupes de pression. Aucune vraie rĂ©forme ne peut naĂ®tre d’en haut. La balle est chez les Ă©lus locaux. A eux d’inventer de nouvelles formes de vivre ensemble. Comme au Moyen Age avec la rĂ©forme communale, elles s’étendront ensuite, en cas de rĂ©ussite, Ă  l’ensemble du pays.


Une administration hémiplégique

L’administration française fut longtemps dotĂ©e de deux hĂ©misphères cĂ©rĂ©braux. Aux administrations traditionnelles, Finances et IntĂ©rieur, s’opposaient des administrations de mission, le Plan et la Datar. PeuplĂ©s de juristes, les ministères de l’IntĂ©rieur et des Finances formaient notre cerveau gauche, rigide, centralisateur, expert en rĂ©daction des textes. PeuplĂ©s d’économistes et de gĂ©ographes, longtemps dirigĂ©s par de quasi ministres tels Pierre MassĂ© ou Olivier Guichard, le Plan et la Datar formaient notre cerveau droit, prospectif, imaginatif, ruant dans les brancards. « Vous ĂŞtes lĂ  pour monter Ă  l’assaut des administrations traditionnelles Â» dĂ©clarait JĂ©rĂ´me Monod Ă  ses cadres en prenant en octobre 1968 la direction de la Datar. Aujourd'hui la France n’a plus de cerveau droit. Les Français ne sont plus invitĂ©s Ă  imaginer leur avenir Ă  l’occasion des diffĂ©rents plans. Ils sont seulement censĂ©s avoir approuvĂ© en bloc les multiples mesures lancĂ©es en l’air Ă  l’occasion des Ă©lections prĂ©sidentielles.

Juristes et Ă©conomistes ou gĂ©ographes se sont longtemps affrontĂ©es dans les bureaux parisiens, tantĂ´t Ă©crasant l’adversaire, tantĂ´t composant. Ainsi les 21 rĂ©gions crĂ©Ă©es en 1956 sont nĂ©es d’un compromis entre un courant Ă©conomique qui en voulait dix, centrĂ©es sur des mĂ©tropoles Ă©quilibrant Paris, et un courant administratif qui en voulait 47, gros dĂ©partements sauvegardant la suprĂ©matie de la capitale (projet DebrĂ© 1945). Ainsi encore, en 1964, lorsque le Plan aidĂ© des administrations rĂ©gionales dessine en France 202 bassins d’équipement collectifs destinĂ©s Ă  rationaliser la rĂ©partition gĂ©ographique des dĂ©penses de l’État, il faut promettre au ministère de l’IntĂ©rieur qu’il ne s’agit pas de futurs dĂ©partements et les baptiser pudiquement Zones d’études dĂ©mographiques et d’emploi. Ainsi encore, en 1995, lors de la prĂ©paration de la loi Pasqua, quand pour la Datar « le pays exprime les solidaritĂ©s rĂ©ciproques entre la ville et l’espace rural Â», nos lĂ©gistes vont glisser discrètement un « le cas Ă©chĂ©ant Â» dans le texte, ainsi vidĂ© de sa substance. Les prises de position sur les pays de Jean-Louis Guigou indisposent le ministère de l’IntĂ©rieur. DĂ©lĂ©guĂ© Ă  l’amĂ©nagement du territoire, il se voit refuser le droit de s’exprimer sur sa gouvernance rĂ©gionale et locale. Ainsi encore, en 1999, Dominique Voynet ayant dĂ» rĂ©viser la loi Pasqua, ce mĂŞme ministère la force Ă  Ă´ter de son texte toute allusion Ă  l’arrondissement. « Si, dans une Ă©tape ultĂ©rieure, on choisissait de reconnaĂ®tre encore davantage les pays, cela devrait faire l’objet d’un nouveau dĂ©bat devant le Parlement Â» dĂ©clare, amère, la ministre. BientĂ´t le cerveau gauche en aura fini avec le cerveau droit. Le Plan disparaĂ®t, devenu Commissariat gĂ©nĂ©ral Ă  la stratĂ©gie et Ă  la prospective. La Datar de son cĂ´tĂ© devient DĂ©lĂ©gation interministĂ©rielle Ă  l'amĂ©nagement et Ă  la compĂ©titivitĂ© des territoires. Plus personne ne connaĂ®t les noms des responsables de ses organismes. En 2014, la Datar ayant retrouvĂ© son nom risque de le perdre Ă  nouveau. On parle d’un Commissariat gĂ©nĂ©ral Ă  l’égalitĂ© des territoires. ÉgalitĂ© bien sĂ»r, et non diversité…

Les lĂ©gistes avancent masquĂ©s. « Exprimer clairement oĂą tout cela menait aurait Ă©tĂ© le meilleur moyen de tout bloquer Â» affirmait en 1998 dans La France redĂ©coupĂ©e Dominique Perben Ă  propos de la loi de 1992 sur l’intercommunalitĂ©. Sa gĂ©nĂ©ralisation aujourd'hui acquise permettra d’éliminer les communes. Mais il ne faut pas le dire. Ancien ministre de la Fonction publique, de la RĂ©forme de l’État et de la DĂ©centralisation, en charge de la rĂ©forme au sein de l’UMP, Dominique Perben savait ce dont il parlait.

Adroitement, les lĂ©gistes s’emploient Ă  vider de leur sens au lieu de les contrer les mots de leurs adversaires : libre administration des collectivitĂ©s locales, dĂ©centralisation, rĂ©gionalisation, dĂ©mocratie locale, participation des citoyens, droit d’expĂ©rimentation des collectivitĂ©s territoriales, autonomie fiscale ou budgĂ©taire ont reçu systĂ©matiquement le mĂŞme traitement. Chaban-Delmas parle-t-il de signer des contrats de plan avec les villes, une note du directeur du budget au ministère des Finances Ă©voque la « lubie du premier ministre Â». Le mot sera « repris Â», ajoute-t-il, mais « vidĂ© de son contenu Â». Il en va de mĂŞme aujourd'hui avec le mot mĂ©tropole. Celles-ci ne sauraient rompre l’hĂ©gĂ©monie parisienne, animer de vastes rĂ©gions et hĂ©riter de responsabilitĂ©s aujourd'hui exercĂ©es dans les ministères. On leur offrira des compĂ©tences d’intĂ©rĂŞt local jusque lĂ  abusivement exercĂ©es par les rĂ©gions et les dĂ©partements et l’on renforcera leur tutelle sur les communes regroupĂ©es. Cela les occupera et elles laisseront Paris tranquille pendant ce temps lĂ .

Le mot pays fut naturellement victime du mĂŞme traitement. Tout fut fait pour Ă©loigner les pays des arrondissements et les rapprocher du canton. En 1995, la circulaire sur les pays sortira avec deux mois de retard et sans la signature du secrĂ©taire d’État aux collectivitĂ©s locales car il aurait fallu, pour la Direction gĂ©nĂ©rale des collectivitĂ©s locales, y noter qu’un pays pouvait recouvrir « un canton Â». Bien que rĂ©sultant d’un compromis, l’expression « plusieurs cantons Â» finalement retenue ne suffisait pas… Cette mĂŞme annĂ©e 1995, une mission russe vint interroger un laboratoire universitaire rennais sur notre administration territoriale. Ils avaient tout Ă  reconstruire. Le Plan n’était chez eux qu’un corset. L’administration Ă©tait aux mains d’un parti unique. Le cerveau gauche avait rĂ©duit Ă  nĂ©ant le cerveau droit. Ils tombèrent de haut en nous Ă©coutant : « Ce que vous nous dĂ©crivez, dĂ©clarèrent-ils abasourdis, c’est exactement le système que nous souhaitons abandonner. Â»

En France une idéologie unique domine les ministères des Finances et de l’Intérieur. Les préfets et sous-préfets y échappent, mais on les fait bouger pour éviter qu’ils s’enracinent. Au Moyen-âge les prévôts du roi n’avaient pas le droit d’épouser des filles du pays qu’ils devaient administrer. Et s’il n’y avait que la haute administration pour corseter la nation, mais de multiples groupes syndicaux ou associations d’élus départementaux et locaux œuvrent pour que rien ne change. Il nous faudra bien un jour essayer autre chose, et cela ne peut venir de lois venues d’en haut. Il faut accepter que pour un temps la loi ne soit pas la même pour tous. Il faut expérimenter. La balle est dans le camp des élus locaux…

Il faut expérimenter

« Sur terre l’homme est entrĂ© sans bruit Â» nous dit Teilhard de Chardin. Il en va de mĂŞme des vraies rĂ©volutions. Quelques gamins dĂ©tournent en jouant le chant de leurs parents pour coder leurs pensĂ©es et voilĂ  le langage. Un chasseur-cueilleur se saisit d’un bâton pour enfouir une graine et voilĂ  l’agriculture. Un jeune homme prĂŞche en GalilĂ©e le Royaume des cieux et voilĂ  le Christianisme. Des artisans et des commerçants s’agitent ici ou lĂ  aux cris de « Commune ! Commune ! Â» et voilĂ  la dĂ©mocratie locale et la fin du monde fĂ©odal.

Voici cinquante ans qu’en France, avec l’émergence des pouvoirs régionaux et d’agglomération, apparaît nécessaire la simplification de notre millefeuille administratif. On ne peut se contenter de supprimer un échelon car tous sont mal dessinés. Il faut expérimenter autre chose.

Il faut pour cela un espace pertinent. Michel Rocard aux premiers Etats GĂ©nĂ©raux des Pays Ă  Mâcon en juin 1982 voyait dans les pays « un champ privilĂ©giĂ© d'expĂ©rimentation de nouvelles pratiques dĂ©mocratiques de participation, un espace pour l'expression de nouvelles solidaritĂ©s Â». Associant les villes et les campagnes, l’habitat et l’emploi, les services et les lieux de loisir, espaces cohĂ©rents, vĂ©ritables unitĂ©s d’amĂ©nagement et de dĂ©veloppement, les pays ont notre avenir en leurs mains. Tel Ă©tait le projet du CĂ©lib en Bretagne en 1971 et telle Ă©tait encore Ă  Rennes le 4 novembre 2002 l’opinion des 1200 personnalitĂ©s bretonnes rassemblĂ©es aux assises rĂ©gionales des libertĂ©s locales. Aux questions posĂ©es sur la multiplicitĂ© des Ă©chelons, 30% d’entre elles Ă©voquaient la disparition du dĂ©partement, aucune la rĂ©gion, 8% seulement le pays, des pays malheureusement Ă©miettĂ©s en intercommunalitĂ©s, des intercommunalitĂ©s trop grosses pour les relations fraternelles et trop petites pour la cohĂ©rence territoriale.

Les pays sont bien le plus petit espace où les représentants d’une population peuvent de façon transparente, lisible et judicieuse répondre aux besoins d’une population. Culture, éducation, santé, logement, routes, transport, l’essentiel de la dépense publique peut être arbitré à ce niveau dans le respect éventuel de normes imposées par les niveaux supérieurs.

La fusion département-commune réalisée en 1975 à Paris fut une première expérience intéressante. Avec ses singulières primes départementales pour le personnel communal, elle n’a cependant pas résolu la question du pouvoir d’agglomération pour la capitale. On parle d’y fusionner les communautés d’agglomération existantes, voir les départements de la petite couronne.

Une fusion département-agglomération est en cours à Lyon. L’agglomération récupère des compétences départementales, ce qu’autorisait déjà une loi de 1992 expérimentée à Strasbourg, alors que cela aurait pu être l’inverse, le département faisant office d’agglomération.

Ces deux rĂ©alisations sont intĂ©ressantes, mais le souci d’organiser les mĂ©tropoles ne doit pas faire oublier le reste de la nation. La fusion dĂ©partement-agglomĂ©ration doit pouvoir ĂŞtre expĂ©rimentĂ©e sur d’humbles territoires. On Ă©vitera pour cela les prĂ©fectures sauf Ă  en choisir une animant tout son dĂ©partement comme Belfort. La structure obtenue devra ĂŞtre supra-communale, Ă  l’instar des actuels dĂ©partements, et non intercommunale, Ă  l’instar des communautĂ©s. Elle devra laisser une très large autonomie aux communes, fussent-elles refondues dans le cadre des schĂ©mas locaux de cohĂ©rence territoriale. L’expĂ©rience peut concerner un arrondissement animĂ© par une ville petite ou moyenne ayant statut de sous-prĂ©fecture, telle Morlaix ou Châteaubriant. Elle peut aussi toucher un « pays Â» Ă©cartelĂ© entre plusieurs dĂ©partements tel le Poher avec Carhaix, Gourin et Rostrenen, le pays de Redon, le Centre Bretagne avec Pontivy, LoudĂ©ac et peut-ĂŞtre PloĂ«rmel ou les pays de Rance avec Dinan, Dinard et Saint-Malo.

L’expĂ©rience peut apparaĂ®tre de façon quelque peu subversive. Commissaire Ă  la rĂ©novation rurale en Bretagne de 1967 Ă  1974, Jacques Ferret voyait s’y engager le maire de la ville centre avec l’appui de ses collègues : « Il a sa lĂ©gitimitĂ© rĂ©publicaine, ses troupes, ses moyens d’impression et de pression, la grève de certaines Ă©lections. Â» DramatisĂ©e Ă  plaisir, une telle formule saura plaire aux Français, toujours heureux s’ils peuvent prendre le parti de David contre Goliath. Une graine d’espĂ©rance.

L’expĂ©rience peut Ă©galement naĂ®tre d’une invite prĂ©sidentielle ou gouvernementale : « Cherche territoire disposĂ© Ă  expĂ©rimenter une totale dĂ©concentration des choix budgĂ©taires sur la base de 80% des crĂ©dits actuellement consacrĂ©s par la nation, le dĂ©partement et la rĂ©gion au service des populations ? Â» Il y aura des candidats.

Le changement sera profond. Ce pourra ĂŞtre au territoire expĂ©rimental de payer les journĂ©es de prison de ses dĂ©linquants ou les bourses d’enseignement supĂ©rieur de ses Ă©tudiants pour des Ă©tablissements Ă©ventuellement Ă©loignĂ©s. Ce sera aussi Ă  lui de remplacer les radars incendiĂ©s. Bien des comportements seront modifiĂ©s… « Que les sous-prĂ©fets reçoivent une enveloppe globale de tous les crĂ©dits d’État – sauf les fonctions rĂ©galiennes – et mettent les Ă©lus en situation d'arbitrer et non pas de quĂ©mander Â» Ă©crivait en 1995 Jean-Louis Guigou, dĂ©lĂ©guĂ© Ă  l’amĂ©nagement du territoire, dans Une ambition pour le territoire. Il se trouve que c’était page sang neuf.

Libre administration, démocratie de proximité, lisibilité des institutions seront au rendez-vous. La démoralisation de nombreux Français tient pour une part à un besoin déçu d’incarnation de leurs idéaux. Ils ont pu croire en l’URSS, en Cuba, en l’Albanie, en la Yougoslavie, en la Chine ou au Chili. Nos jeunes djihadistes croient en la Syrie. Cela s’est dégonflé à chaque fois. Tous apprécieront une expérimentation plus proche, plus humble, plus consensuelle et moins dogmatique.

Un inspecteur des finances ayant statut de préfet devra assurer l’exécutif du nouveau territoire. Cela rassurera les administrations centrales invitées à de lourds abandons de souveraineté et limitera les risques de clientélisme.

Michel Crozier et Pierre Bourdieu ont insistĂ© sur l’utilitĂ© de crises ponctuelles pour dĂ©clencher les rĂ©formes. L’autonomie vĂ©cue Ă  l’échelle d’un pays ne sera pas seulement d’intĂ©rĂŞt local ; elle fera rĂŞver les Français. Ne comptons pas pour cela sur un hypothĂ©tique grand projet national. Offrons leur de vibrer, comme au théâtre, aux aventures d’une communautĂ© d’irrĂ©ductibles cherchant Ă  vivre ensemble, en Bretagne ou ailleurs, dans un espace pertinent, plus libres, plus Ă©gaux, plus frères. Ce sera contagieux.


Pays : quelques citations donnant Ă  rĂŞver

« Il faut que les provinces, les villes puissent agir avec une certaine indĂ©pendance, vĂ©ritables dĂ©mocraties au milieu de la monarchie. Â» D'Argenson, ConsidĂ©rations sur le gouvernement de la France, p. 22-23

« Il n'est pas de rĂ©forme rĂ©gionale qui ne soit accompagnĂ©e nĂ©cessairement d'une rĂ©organisation communale, d'une rĂ©forme financière et d'une remise en cause du dĂ©partement. [...] Son effacement doit ĂŞtre l'aboutissement d'une longue Ă©volution au cours de laquelle certaines de ses fonctions seront dĂ©concentrĂ©es au profit de l'arrondissement et d'autres au profit de la rĂ©gion. Â» Edgard Pisani, La rĂ©gion... pour quoi faire ? ou le triomphe des Jacondins, 1969

« Vivre, travailler et dĂ©cider au pays. Â» Tract diffusĂ© par le parti communiste dans les annĂ©es 70

« Je vois mal une coexistence harmonieuse entre la rĂ©gion et le dĂ©partement. [...] Je reconnais qu'il faudra, pendant toute une pĂ©riode, maintenir le dĂ©partement… Ensuite, il devrait ĂŞtre possible de maintenir une animation suffisante grâce aux sous-prĂ©fectures convenablement rĂ©amĂ©nagĂ©es. Â» Jacques Delors, Changer, Stock, 1975

« Tant que ne sera pas fixĂ©e l'unitĂ© territoriale optima permettant Ă  une population Ă  la fois relativement homogène et suffisamment diffĂ©renciĂ©e de se gouverner et de s'administrer en connaissance de cause, ce pays, que son rĂ©gime soit libĂ©ral ou collectiviste, subira plus ou moins consciemment un totalitarisme de fait. Â» Pierre Emmanuel, acadĂ©micien, La rĂ©volution parallèle, 1975

« Oui, notre sociĂ©tĂ© est bloquĂ©e, et pour la dĂ©bloquer, il faut choisir des solutions rĂ©volutionnaires et non-conformistes. [...] Le « pays Â» est la notion la plus innovatrice de votre projet de loi. Plus encore, c'est une notion subversive au sens noble du terme car elle provoquera la transformation de tout notre paysage administratif et politique. Â» Charles Millon le 12 juillet 1994 lors de la discussion du projet de loi Pasqua

« Ayons le courage de dire que ces pays seront un formidable point d’appui Ă  la rationalisation et Ă  la restructuration, ultĂ©rieures bien sĂ»r, de toutes nos administrations locales. Les pays les plus audacieux, qui sauront faire preuve de volontĂ© politique, rassembler et fĂ©dĂ©rer leur population au-delĂ  des querelles intestines, restructureront Ă  terme leur rĂ©seau de services publics. Et ils offriront aux communes rurales devenues la proie d’un certain clientĂ©lisme dĂ©partemental, après avoir Ă©tĂ© sous la tutelle pesante de l’État, un espace d’organisation de l’avenir. On peut espĂ©rer que les pays deviennent enfin un lieu d’analyse globale et de dĂ©bat sur l’utilisation de l’argent public distribuĂ© sur les territoires. Car le dĂ©bat n’existe pas, si ce n’est de façon fragmentaire et Ă  l’intĂ©rieur des conseils municipaux ou, de façon plus globale, Ă  un Ă©chelon qui n’exerce pas lui-mĂŞme l’ensemble des compĂ©tences sur l’action et la vie publique. [...] Certes, le suffrage universel eĂ»t mieux convenu. Mais c’eĂ»t Ă©tĂ© brĂ»ler les Ă©tapes. Appuyons donc les pays sur la population et faisons en sorte qu’ils soient reconnus, et si possible aimĂ©s comme objets identitaires. Ce texte offre des garanties dĂ©mocratiques [...], d’abord par l’obligation de mettre tout le monde d’accord, l’État, les communes, les groupements de communes ; ensuite par le contrĂ´le permanent du conseil de dĂ©veloppement, structure consultative des forces sociales ; enfin par la souplesse contractuelle que le syndicat mixte ou le groupement d’intĂ©rĂŞt public – ce sont les amendements de la commission – ont offerte Ă  tous leurs partenaires. J’y vois une armature pour une pratique dĂ©mocratique dont l’État devra rester le garant. Madame la ministre, nous pouvons espĂ©rer que vous et votre administration chargĂ©e de mettre en Ĺ“uvre ce texte veilleront Ă  ce que la naissance des pays qui s’organise ne se transforme pas en un instrument – un de plus ! – de distribution de l’argent public mais reste bien un espace dĂ©mocratique – c’est lĂ  une de mes obsessions, et je ne suis pas le seul – de dĂ©veloppement. Sans dĂ©mocratie, pas de dĂ©veloppement ! C’est une loi universelle. Si nous rĂ©ussissons le pari de faire vivre ces pays en les enracinant dans le terrain, dans quelques annĂ©es, peut-ĂŞtre, une autre gĂ©nĂ©ration de parlementaires enregistrera les consĂ©quences de ce choix et dĂ©cidera la disparition de structures d’administration locales devenues inutiles, archaĂŻques, coĂ»teuses, souvent antidĂ©mocratiques et Ă©voluant hors du contrĂ´le de la population... je veux bien sĂ»r parler des conseils gĂ©nĂ©raux. (Sourires.) Â» Arnaud Montebourg le 2 fĂ©vrier 1999 lors de la discussion du projet de loi Voynet

« Si je devais formuler un seul vĹ“u concernant le rĂ´le administratif du pays, ce serait que celui-ci devienne l'espace de la simplification et de la lisibilitĂ© de nos politiques. Â» Pierre MĂ©haignerie, Pouvoirs locaux n°26, septembre 1995

« Dans ce domaine, notre libertĂ© d’action est totale. L’Europe ne nous contraint d’aucune sorte. Il est prioritaire de nous donner les moyens de plus de proximitĂ©, de plus d’efficacitĂ©, de plus de cohĂ©rence, C’est un immense chantier que celui de la reconstruction d’espaces de solidaritĂ© et de dĂ©mocratie, de plus de justice dans l’action publique. Encore devons-nous avoir le courage, pour y parvenir, de heurter des situations acquises. Il s’agit de rĂ©aliser une rĂ©organisation territoriale autour de trois niveaux dĂ©cisionnels : la commune ou le quartier, l’agglomĂ©ration ou le bassin de vie, la rĂ©gion, en liaison avec l’État. Bien sĂ»r, il faudra tirer les consĂ©quences de ces orientations pour le dĂ©partement. Â» Martine Aubry, Il est grand temps, Albin Michel, 1997

« L’accĂ©lĂ©ration de la construction europĂ©enne va rendre nĂ©cessaire une rĂ©volution fondamentale. [...] Il faut retrouver une dĂ©finition plus moderne, plus flexible de l’organisation du territoire, qui fasse de la rĂ©gion et du pays des moteurs de la vie dĂ©mocratique, qui leur donne une autonomie politique face Ă  la nation et Ă  l’Europe. C’est un des enjeux des dix prochaines annĂ©es. Aujourd’hui, l’idĂ©e d’une « ligne Â» unique qui puisse rĂ©pondre Ă  tous les besoins de l’hexagone est battue en brèche. Il y a dĂ©jĂ  dix ans, Michel Rocard avait dit qu’il fallait rendre possible une diversitĂ© d’expĂ©riences. Cette diversitĂ©, cette concurrence serait une source d’imagination sociale et politique. Â» Daniel Cohn-Bendit, Une envie de politique, La dĂ©couverte - Le Monde, 1998

« Je pense depuis longtemps que le dĂ©partement a fait son temps et qu’il n’a plus de sens… Il faut envisager sa suppression dans des dĂ©lais convenables… Mais personne n’a pu y toucher depuis très longtemps. C’est un peu un scandale. Â» Michel Rocard, France Culture, 18 mars 2001

« Ni Chirac ni Jospin n’ont dessinĂ© un horizon Ă  notre sociĂ©té… [RecrĂ©er du lien social], cela veut dire bâtir une sociĂ©tĂ© qui se rĂ©enracine dans le territoire, par la citoyennetĂ© de proximitĂ©. Il faut redĂ©finir le territoire du politique Ă  l’échelle de la vie des gens. C’est Ă  ce niveau lĂ  qu’ils peuvent discuter concrètement de leurs problèmes. Savoir, par exemple, s’ils prĂ©fèrent qu’on amĂ©liore l’hĂ´pital ou qu’on agrandisse le collège. Â» Jean Viard, Ouest-France, 30 avril 2002

« Pour ma part, je raisonne autrement et sur deux sphères : celle de la proximitĂ© dĂ©volue aux communes, Ă  l'intercommunalitĂ© et aux dĂ©partements, et celle de l'amĂ©nagement du territoire et du dĂ©veloppement Ă©conomique qui revient aux rĂ©gions, Ă  l’État et Ă  l'Europe. C'est pourquoi je propose que les Ă©lections municipales et dĂ©partementales aient lieu le mĂŞme jour, et que les rĂ©gionales et les europĂ©ennes soient aussi jumelĂ©es lors d'un autre scrutin. Â» AndrĂ© Vallini, Le DauphinĂ© LibĂ©rĂ©, 5 mars 2009 (A propos de la fusion dĂ©partement/rĂ©gion prĂ´nĂ©e par le comitĂ© Balladur auquel il appartient comme sĂ©nateur et prĂ©sident du conseil gĂ©nĂ©ral de l’Isère)

« Le socle communal historique demeure, Ă  condition de mieux le fĂ©dĂ©rer sur un maillage de proximitĂ©, […] 300 alvĂ©oles, issues des pays, des villes moyennes ou des districts qui ont fait le terreau culturel de la France, […] un maillage de proximitĂ© autour des sous-prĂ©fectures. Â» Jean-Christophe Fromantin, blog, janvier 2014


Les schémas de cohérence territoriale (Scot) au 1er janvier 2014

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Ayant pris le relais des Schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme des années 70, les schémas de cohérence territoriale ont pour objectif de maîtriser l’étalement urbain, de préserver l’espace agricole, d’équilibrer les activités, de rationaliser les déplacements sur un territoire afin d’en assurer le développement durable.

Souvent qualifiĂ© de « pays Â», leur ressort ne parvient pas Ă  couvrir les aires urbaines ou les bassins d’emploi les plus vastes dĂ©finis par l’Insee Ă  partir des dĂ©placements domicile-travail. De lĂ  des dĂ©marches inter-Scot autour de Rennes et de Nantes. La première, initiĂ©e en 2005 par l’État, couvre l’ensemble de l’Ille-et-Vilaine autour de thèmes tels que l’habitat, les dĂ©placements, la compĂ©titivitĂ© des territoires, l’eau et le traitement des dĂ©chets. La seconde, initiĂ©e par le prĂ©sident du Scot de la mĂ©tropole Nantes-Saint-Nazaire, est en cours de maturation. Cette dĂ©marche laisse pour le moment de cĂ´tĂ© la communautĂ© de communes de Nozay.

Si l’intercommunalité s’est parfois essayée à épouser les contours des Scot, elle a pu conduire à l’inverse à modifier ici ou là les périmètres de ces derniers.



L’intercommunalité au 1er janvier 2014

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Les lois votĂ©es en 1992, 1999 et 2004 relatives Ă  l’intercommunalitĂ© Ă©tant loin d’avoir donnĂ© des rĂ©sultats totalement satisfaisants aux yeux de la Direction GĂ©nĂ©rale des CollectivitĂ©s Locales au ministère de l’IntĂ©rieur, la loi du 16 dĂ©cembre 2010 portant rĂ©forme des collectivitĂ©s territoriales est venue les complĂ©ter sur quatre points : refus des communes isolĂ©es sauf Ă  Paris et dans les dĂ©partements limitrophes, population minimale de 5 000 habitants sauf dĂ©rogation prĂ©fectorale notamment en zone de montagne, rĂ´le moteur des prĂ©fets auprès des Commissions DĂ©partementales de CoopĂ©ration Intercommunale, amĂ©lioration de la « cohĂ©rence au regard notamment du pĂ©rimètre des unitĂ©s urbaines au sens de l'Institut national de la statistique et des Ă©tudes Ă©conomiques, des bassins de vie et des schĂ©mas de cohĂ©rence territoriale. Â» (Article 35)

Les bassins n’ont pas d’existence officielle. L’Insee en propose une version excluant l’emploi et fondée sur la présence de services plus ou moins répandus tels que police-gendarmerie, supermarché, librairie, collège, laboratoire d’analyses médicales, ambulance ou bassin de natation. En 2012 la France métropolitaine compterait ainsi 1 644 bassins de vie dont 164 dans les cinq départements bretons. Les bassins bretons sont proches des cantons ruraux. Une commune isolée peut constituer à elle seule un bassin pour peu qu’elle soit bien équipée et n’attire pas ses voisines, cas d’Arradon près de Vannes. Les bassins de vie comptent pour la plupart plus de 5 000 habitants.

D’autres définitions des bassins de vie existent. Prenant en compte les déplacements vers les lieux de travail, et vers les collèges et lycées en Ille-et-Vilaine, les agences d’urbanisme de Nantes et de Rennes ont dessinés en 2008 et 2010 des bassins de vie nettement plus vastes que ceux de l’Insee. Celui de Nantes compterait 120 communes sur trois départements et 840 000 habitants. S’ajouteraient en Loire-Atlantique Saint-Nazaire, trois communautés littorales et quatre territoires centrés sur Châteaubriant, Ancenis, Machecoul et Redon. L’Ille-et-Vilaine compterait de son côté dix bassins de vie, les uns centrés sur Rennes, Saint-Malo, Fougères, Vitré et Redon, les cinq autres associant plusieurs pôles secondaires dans la périphérie rennaise.

Contrairement aux bassins de vie, les schémas de cohérence territoriale sont bien définis. La plupart regroupent plusieurs communautés sous forme de syndicat mixte.

Jugeant satisfaisant le découpage issu des lois précédentes, le préfet du Finistère n’a pas demandé de modification de la carte intercommunale. Les îles d’Ouessant et Sein, dispensées d’impôts locaux, resteront ainsi isolées. Les communautés Monts-d’Arrée et Yeun Elez, bien que n’atteignant pas le seuil requis de 5 000 habitants, seront maintenues, leur fonctionnement étant jugé cohérent.

Sans succès en Loire-Atlantique, les autres prĂ©fets ont cherchĂ© Ă  fusionner les intercommunalitĂ©s incluses dans un mĂŞme bassin de vie ou un mĂŞme schĂ©ma de cohĂ©rence territoriale. Le succès a Ă©tĂ© inĂ©gal. Bien des communautĂ©s prĂ©fĂ©rĂ© le maintien d’une coopĂ©ration conviviale entre communes voisines Ă  l’intĂ©gration dans un ensemble pouvant dĂ©passer les cinquante communes et les cent mille habitants. Les assemblĂ©es communautaires dans ces grands ensembles ne sont que des chambres d’enregistrement. Le pouvoir Ă©chappe aux « petits Â» maires au profit des bureaux.

La carte obtenue au 1er janvier 2014 n’est pas définitive. Proches des seuils requis – 50 000 habitants dont 15 000 dans la commune centre – les communautés de communes de Dinan, Lannion, Fougères, Redon ou Pontivy ambitionnent d’accéder un jour, fut-ce par quelques modifications, au statut financièrement privilégié de communauté d’agglomération. D’un autre côté, faute de pouvoir s’entendre sur des règles communes en matière de fiscalité, les communautés actuellement réunies de Saint-Méen et Montauban en Ille-et-Vilaine pourraient bien divorcer.


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Les équipements collectifs, à commencer par les routes, les transports publics, le logement social ou les établissements d’enseignement concernent pour la plupart les villes et les campagnes. Or, même agrandie, l’intercommunalité les dissocie, obligeant à centraliser au département ou à la région (lycées) bien des décisions concernant les populations locales.

La loi de 2010 aura représenté un dernier effort pour constituer par la voie de l’intercommunalité des territoires aptes à mener de vraies politiques d’aménagement et de développement. Une telle ambition est vaine. La multiplicité des communes, bien que moins forte en Bretagne qu’ailleurs, l’interdit. Le souhait de coopérer fraternellement entre communes voisines également. Comme le montre la carte ci-dessous, si 40 communautés de communes ou d’agglomération associent plusieurs chefs-lieux bien distincts, 77 communautés recouvrent des cantons plus ou moins remodelés, les cantons agglomérés à Quimper, Brest, Saint-Brieuc et Saint-Nazaire comptant ici pour une unité, et 7 communautés de communes ne comportent aucun chef-lieu de canton, les îles d’Ouessant (également canton) et Sein restant communes isolées.

Deux stratégies opposées ont pu jouer. Aux confins des départements, des villes petites ou moyennes, souvent sous-préfectures ou anciennes sous-préfectures, ont enrôlé les cantons voisins afin de peser au sein du département face à son chef-lieu. Elles ambitionnaient aussi parfois d’atteindre les 50 000 habitants donnant accès au statut privilégié de communauté d’agglomération, les 5000 habitants dans la ville-centre étant acquis par ailleurs. L’annexion de deux communes costarmoricaines a presque permis à Pontivy-Communauté d’y arriver avec 49 500 habitants. A l’opposé, à proximité de Nantes, Rennes ou autres villes importantes, des cantons ont refusé toute intégration et tenu à garder leur autonomie. Garder un mode de fonctionnement convivial, profiter de la proximité de la ville sans en supporter les coûts, disposer de cars départementaux directs car n’ayant pas le droit de s’arrêter sur le territoire de l’agglomération centrale. Les assemblées communautaires au-delà d’une douzaine de communes tendent à devenir de simples chambres d’enregistrement, les élus ayant l’impression de perdre le pouvoir au profit des bureaux. Avec 29 communautés de communes, contre 19 en Loire-Atlantique et Morbihan, les Côtes d’Armor payent la rançon de leur prospérité passée. Département breton le plus peuplé à la Révolution, c’est lui qui compte aujourd'hui le plus grand nombre de communes, cela venant limiter l’ampleur des communautés.

On ne rassemblera pas les communes autour de vrais pôles d’aménagement et de développement par la voie de l’intercommunalité. Il faut s’attaquer aux départements, leur substituer de petits territoires ayant la dimension de nos arrondissements. Aptes à cumuler les fonctions actuelles des départements et des agglomérations, comme le tentent aujourd'hui hardiment les 59 communes de la métropole lyonnaise, de telles entités permettront de laisser à l’intercommunalité sa fonction conviviale d’entraide entre communes voisines sous le seul regard de la nouvelle institution.


Diversité des communes françaises

Caillou dans la chaussure du futur Commissaire Général à l’Égalité des territoires, l’infinie diversité du tissu communal en France éclate dans cet extrait du chapitre 7 de Petits départements et grandes régions, Proximité et stratégies(Loeiz Laurent, L’Harmattan, 2011). Les quatre cartes présentées sont particulièrement éloquentes. Les deux premières ont trait aux communes, les deux autres aux petits bassins de service mis en évidence à Rennes par la mission nationale d’étude des solidarités territoriales en 1990.

Grandes et petites communes en 1968


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Les deux premières cartes, tirées du petit livre rouge publié par la Datar en mai 1968, nous montrent une situation qui a peu évolué depuis. Elles rendent compte de l’extrême diversité du tissu communal français, résultat de vingt siècles d’histoire. La densité des communes reflète souvent l’importance d’un peuplement disparu, la prospérité d’hier devenant handicap aujourd'hui. Ainsi la Loire-Atlantique, le moins peuplé des cinq départements bretons en 1791, compte aujourd'hui 221 communes bien vivantes quand, les Côtes-d’Armor, alors le plus peuplé des cinq, en compte 373 aujourd'hui souvent assoupies. Ces deux cartes laissent également deviner le semis primitif des villages, reflet de la fertilité des terres et de la densité des sources. Là où les terres étaient riches et l’eau rare, de gros villages sont apparus, petites paroisses érigées en communes à la Révolution. Là où les terres étaient pauvres et l’eau omniprésente, de vastes paroisses pouvant regrouper 50 à 200 villages ou hameaux dispersés sont devenues de vastes communes.


Les petits bassins de services

L’Insee a menĂ© en 1988 une enquĂŞte auprès des communes sur la prĂ©sence ou le lieu d’obtention de quelque 62 services relativement rĂ©pandus : boulangerie, cafĂ©, mĂ©decin, salon de coiffure, maçon, poste d’essence, collège, supermarchĂ©, perception, bureau de poste, vĂ©tĂ©rinaire, etc. Peu de services proprement urbains ont Ă©tĂ© retenus. Deux cartes nationales ont Ă©tĂ© tirĂ©es Ă  Rennes des donnĂ©es ainsi recueillies.


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La première carte met en Ă©vidence 9 000 petits territoires qualifiables d’autosuffisants du fait des services trouvĂ©s sur place. Comme pour les bassins d’emploi, l’on a cherchĂ© Ă  mettre en Ă©vidence un nombre maximum de zones cohĂ©rentes. Des milliers de communes font ici montre d’indĂ©pendance ; le nombre de services trouvĂ©s sur place y est Ă©gal ou supĂ©rieur Ă  celui menant Ă  frĂ©quenter un autre petit territoire et ces communes n’en attirent pas d’autres.

Il conviendrait, pour faire ressortir la richesse de cette carte, de la dĂ©cliner de multiples façons : degrĂ© de polarisation des bassins (ceux limitĂ©s Ă  une commune Ă©tant considĂ©rĂ©s par dĂ©finition comme polarisĂ©s), prĂ©sence d’un ou de plusieurs chefs-lieux de canton ou d’arrondissement, nombre de communes rassemblĂ©es. Bien des petits bassins de service autosuffisants sont cantonaux ou mĂŞme pluri-cantonaux. L’on se contentera ici de noter, par comparaison avec les deux cartes prĂ©cĂ©dentes, le nombre particulièrement important de communes autosuffisantes dans les Flandres, en Alsace, en banlieue parisienne, dans le sillon rhodanien, en Bretagne ou dans les Pays de la Loire. L’intercommunalitĂ© dans ces rĂ©gions n’est pas vĂ©cue comme une menace, prĂ©lude Ă  la crĂ©ation d’une « grande commune Â», mais comme l’expression d’un simple besoin de coopĂ©ration. D’autres travaux menĂ©s Ă  Rennes montrent que la taille optimale des communes autour des villes s’étale entre 500 et 5 000 habitants. Telle est effectivement la situation dans les rĂ©gions prĂ©citĂ©es.


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Basée sur les mêmes données concernant la fréquentation de 62 services, la carte suivante délivre un tout autre message. Seules les entrées et les sorties de chaque commune ont été ici prises en compte, les services disponibles sur place étant ignorés. Les bassins obtenus étant ainsi nécessairement pluri-communaux, l’on passe de 9 000 à 2 198 petits bassins distincts, le plus souvent cantonaux ou pluri-cantonaux.

La carte de ces 2 198 petits bassins de services semble Ă  première vue plus homogène que la prĂ©cĂ©dente ; mais cette homogĂ©nĂ©itĂ© disparaĂ®t si l’on considère en chacun d’eux la rĂ©partition de la population. Prenons en dĂ©but d’alphabet ceux de Buzancy, Bagnères-de-Luchon et Baud, tous trois centrĂ©s sur un chef-lieu de canton. L’architecture diffĂ©rente de ces diffĂ©rents bassins saute aux yeux. Ceux de Buzancy et de Bagnères-de-Luchon sont dĂ©jĂ  prĂ©sents dans le dĂ©coupage en 9 000 petits bassins de services autosuffisants, leurs centres Ă©tant pratiquement seuls Ă  y proposer des services. Autre exemple pyrĂ©nĂ©en avec cette fois-ci deux chefs-lieux de canton, le bassin d’Axat. Ce chef-lieu de canton de 919 habitants en attire 1 534 autres rĂ©partis dans 24 communes dont un second chef-lieu de canton de 142 habitants. Ce bassin compte ainsi 2 chefs-lieux de canton, 25 communes et 2 453 habitants. Bien des communes rurales bretonnes dĂ©passent cette population. Leurs centres sont en effet pratiquement seuls Ă  y proposer des services.

Le bassin de Baud par contre s’y retrouve Ă©clatĂ© en trois petits bassins de services autosuffisants, Baud, Camors et Quistinic. Avec son « bourg Â» peuplĂ© en 1982 de 571 habitants et ses « villages Â» en totalisant 1 750, la commune de Camors a plus de poids Ă  elle toute seule que le petit bassin lorrain de Buzancy avec ses 15 communes dont un chef-lieu de canton. Un peu moins peuplĂ©e, la commune de Quistinic n’est pas loin d’être dans la mĂŞme situation.

On ne le rĂ©pĂ©tera jamais assez ; une telle diversitĂ© rend vaine toute prĂ©tention Ă  dĂ©cider d’en haut des compĂ©tences respectives des communes et des intercommunalitĂ©s. Comme pour le remembrement, oĂą l’existence du bocage a Ă©tĂ© ignorĂ©e, ou la loi littoral, oĂą l’on a oubliĂ© les zones d’habitat dispersĂ©, toute lĂ©gislation nationale portant sur les compĂ©tences communales et intercommunales ne saurait ĂŞtre en bien des rĂ©gions que parfaitement inadaptĂ©e.


Des architectures communales radicalement différentes :


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